紅網(wǎng)時刻新聞記者 吳公然 長沙報道

3月1日，備受社會關(guān)注和期待的《湖南省秸稈綜合利用若干規(guī)定》（以下簡稱《若干規(guī)定》）正式施行，引發(fā)即將赴京履職的在湘全國人大代表的熱議。

《若干規(guī)定》是全國首部規(guī)范秸稈綜合利用的省級地方性法規(guī)，于1月8日經(jīng)湖南省十四屆人大常委會第十四次會議通過并公布。

1月8日，湖南省十四屆人大常委會第十四次會議表決通過了《湖南省秸稈綜合利用若干規(guī)定》。王美華 攝

記者注意到，2月23日發(fā)布的中央一號文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進一步深化農(nóng)村改革 扎實推進鄉(xiāng)村全面振興的意見》提出，支持秸稈綜合利用，精準劃定禁燒范圍，依法依規(guī)落實禁燒管控要求。

中央一號文件有關(guān)秸稈綜合利用的表述，正是《若干規(guī)定》中的核心條文。比如，《若干規(guī)定》明確了秸稈綜合利用的五種主要方式（肥料化、飼料化、基料化、原料化和能源化）；規(guī)定秸稈可以進行露天焚燒，但限定了區(qū)域……

不少在湘全國人大代表認為，全文僅10條、共1640字的《若干規(guī)定》，從法治層面解決秸稈綜合利用支持政策不足和焚燒管理“一禁了之”的問題。

立法之初的“三大挑戰(zhàn)”

2024年立法之初，環(huán)顧全國，還沒有一部有關(guān)秸稈綜合利用的省級地方性法規(guī)。實際上，通過立法來保障秸稈綜合利用，規(guī)范秸稈露天焚燒問題，早已成為基層的渴盼。

“因地制宜推進秸稈綜合利用，對于提升耕地質(zhì)量，改善農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，加快農(nóng)業(yè)綠色低碳發(fā)展，鞏固拓展脫貧攻堅成果，促進農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效具有重大意義?！痹谌ツ耆珖鴥蓵?，全國人大代表、臨澧縣四新崗鎮(zhèn)白云村油菜種植戶沈昌健就加強秸稈綜合利用提了建議。

然而，針對秸稈綜合利用立法，不是一件容易的事。

湖南省人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會辦公室主任魯寶介紹，當時，秸稈綜合利用立法面臨三大挑戰(zhàn)：一是在秸稈處理上，表達訴求的群體多，社會關(guān)注度高，屬于一點即燃的敏感話題；二是有關(guān)秸稈露天焚燒的監(jiān)管涉及多個部門，容易出現(xiàn)部門間的扯皮；三是秸稈綜合利用成本高、技術(shù)難度大，農(nóng)民參與意愿不高。

關(guān)于秸稈綜合利用的省級立法，盡管挑戰(zhàn)大，也沒有其他省干過這事，但并不代表湖南就不能干。

此時，湖南通過不斷探索，“小快靈”立法工作取得了突破，2023年新制定通過的法規(guī)中，省本級“小快靈”立法項目占比超過70%、市州占比近80%。

比如，通過“小快靈”立法方式制定《湖南省重污染天氣防治若干規(guī)定》，明確污染成因分析、日常減排、主要污染源治理等法定要求，在全國尚屬首例。

有沒有可能通過“小快靈”方式對秸稈問題進行立法？

探索拉開帷幕。2024年3月，這個本沒有納入省人大常委會五年立法規(guī)劃中的立法項目，臨時加進了當年的立法計劃中，一部開全國先河的地方性法規(guī)正式進入孕育階段。

立法調(diào)研組在吉林調(diào)研。

摸著石頭過河

對于秸稈焚燒，是禁止還是放開？秸稈如何利用？這是此次立法面臨的核心問題。

針對這個問題，沈昌健認為，秸稈焚燒不能一“禁”了之、一“罰”了之。如果對水稻秸稈不進行有效處理就直接種植油菜，勢必導(dǎo)致油菜苗成活率低，病蟲害多，農(nóng)民得不償失，嚴重影響農(nóng)民種田的積極性。

當時，由省人大農(nóng)委、省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、省司法廳等部門和有關(guān)專家組成的立法調(diào)研組，在省內(nèi)外進行了廣泛調(diào)研，摸著石頭過河。

調(diào)研組從抖音上看到吉林省放開了露天燒秸稈，結(jié)果到了才知道，吉林全域禁燒。但這次吉林之行有另外一個收獲，只要方法對頭，其實群眾對秸稈利用并不抵觸。

吉林省四平市梨樹鎮(zhèn)夏家村種糧大戶邵亮亮利用機械化作業(yè)，將秸稈用于喂牛喂羊，制作肥料，帶動村民對秸稈利用認識的提高，自覺配合大戶開展秸稈綜合利用。

“秸稈綜合利用是一體兩面，利用搞得好，無序露天焚燒自然就會減少?！眳⑴c調(diào)研的省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳農(nóng)業(yè)資源保護與利用處副處長李維峰說。

全國人大代表、慈利縣芬芳種養(yǎng)專業(yè)合作社負責人寧芬芳說，目前秸稈離田收集難、利用難也是現(xiàn)實。比如，將秸稈打捆從田里運出去的成本，很難從秸稈利用中收回來。如果直接粉碎還田，收割機還得加裝一個幾萬元的裝置，作業(yè)時會增加油耗，這都是擋在秸稈利用前的攔路虎。

調(diào)研組在安徽調(diào)研了秸稈利用。

安徽創(chuàng)建“縣有規(guī)模化利用企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有標準化收儲中心、村有固定收儲站點、組有專業(yè)化收集隊伍”的“四級”秸稈收儲運體系，探索“核心技術(shù)—領(lǐng)軍企業(yè)—產(chǎn)業(yè)鏈條—產(chǎn)業(yè)集群”的發(fā)展模式，將秸稈做成衣服、杯子、籃子、托盤等產(chǎn)品，讓調(diào)研組大開眼界，深受啟發(fā)。

立法調(diào)研組在安徽調(diào)研。

“禁”改“限”的湖南創(chuàng)新

一圈調(diào)研下來，調(diào)研組發(fā)現(xiàn)，由于秸稈涉及環(huán)境保護和公共安全，外省幾乎都是禁燒秸稈。

湖南這次立法，是不是也該禁？這個問題成了壓在立法工作者心中的一塊石頭。

對于秸稈焚燒污染環(huán)境，有立法工作者表達了不同意見：過度強調(diào)秸稈焚燒對環(huán)境的危害，將秸稈焚燒視為大氣污染的罪魁禍首過于片面。

與此同時，調(diào)研組發(fā)現(xiàn)，秸稈禁燒的“一刀切”政策在實施過程中，效果并不理想。

寧芬芳說，由于目前還沒有成熟的秸稈高值化利用模式，同時出于燒制農(nóng)家肥、緩解田間病蟲害、提高耕地質(zhì)量的需要，很多農(nóng)戶選擇了低成本的露天焚燒方式。在禁燒政策下，很多地方出現(xiàn)了“干部盼下雨，農(nóng)民等天黑”的現(xiàn)象。

民眾有所呼，立法有所應(yīng)。

《若干規(guī)定》起草人之一，省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳政策法規(guī)處處長聶建剛說，我們在立法中把秸稈綜合利用和露天焚燒管理結(jié)合起來進行制度設(shè)計，將秸稈焚燒由“禁”改“限”，同時明晰部門職責，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)懲治違法行為，解決“鄉(xiāng)鎮(zhèn)看得見管不著，縣里管得著看不見”的難題。

記者獲悉，作為《若干規(guī)定》的配套政策，《湖南省關(guān)于支持秸稈綜合利用的若干措施（2025-2027年）》即將出爐，重點謀劃和布局一批秸稈綜合利用重點縣，配套出臺信貸、稅收、用電、用地等方面的支持政策和資金獎補辦法，重點支持從“收、儲、用、技、導(dǎo)、宣”六個方面抓好秸稈綜合利用。

全國人大代表、湖南師范大學(xué)法學(xué)院教授肖北庚認為，《若干規(guī)定》突破了秸稈禁燒“一刀切”鐵律，將“禁止焚燒”簡單的“堵”轉(zhuǎn)變?yōu)閯澏ń麩齾^(qū)和限燒區(qū)進行分類管理的“疏”，以創(chuàng)新的管理思路和務(wù)實的舉措，探索出符合地方實際的治理路徑。

“《若干規(guī)定》既回應(yīng)社會的關(guān)切，又體現(xiàn)了尊重客觀規(guī)律的基本要求，是一部讓人民群眾的合法權(quán)益得到確認、保障、實現(xiàn)的地方立法?！比珖舜蟠?、綏寧縣河口苗族鄉(xiāng)楊家寨村村民胡美娥說。